ОСАВЕЛЮК Алексей Михайлович
д. юр. н., проф., зам. зав. кафедрой РГТЭУ
   
Государственной службе теперь все по плечу?
   
    В отношении государственной гражданской службы современные государства сталкиваются с серьезной дилеммой: юридический статус государственных служащих и его реализация. Первая часть этой проблемы, как правило, решается одинаково: государственная служба — профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий государства, органов государственной власти, иных государственных органов1 . Вторая часть также особых противоречий в подходах к ее решению не вызывает. Например, «многие европейские страны озабочены так называемой неспособностью, вероломством и чрезмерной властью чиновничества... В Великобритании премьер-министр Вильсон испытывал глубочайшее недоверие к высшему чиновничеству и окружил себя, как и большинство премьер-министров, когортой личных друзей и советников». Премьер-министр Э.Хит открыто презрительно относился к бюрократии и предпринимал явные попытки к ослаблению ее2 . Аналогичные процессы наблюдаются в Швеции, Германии и других странах.
    Бывший президент США Р.Никсон отмечает, что «раздутые штаты не только обходятся дороже, но, что еще хуже, они душат инициативу, парализуют процесс принятия решений, что неизбежно ведет к тому, что высших официальных лиц начинают использовать в своих интересах толпы конкурирующих подчиненных. Слишком часто эти лишние надменные руководители среднего звена напоминают “набитых кукол на иерархической лестнице”, описанных де Голлем: “Паразиты, которые забирают все и ничего не дают взамен, — трусливые создания, постоянно трясущиеся, прыгающие тупицы, готовые без колебаний предать при первой возможности”»3 .
    Засилье чиновников характерно для государств всех континентов, эпох, форм правления и государственных режимов. Например, в дореволюционной России4 . В советский период в последней статье «Лучше меньше, да лучше» В.И. Ленин отмечал: «Дела с госаппаратом у нас до такой степени печальны, чтобы не сказать, отвратительны, что мы должны сначала подумать вплотную, каким образом бороться с недостатками его…»5 
    Одна из причин этого явления — недолговечность политической власти современных глав государств и правительств, которая зависит от воли избирателей. Власть конкретного политика рангом ниже зависит не только от успехов возглавляемого им ведомства, но и в еще большей степени от отношения к нему главы государства и правительства, его личной лояльности последнему и т.д. Следовательно, коль скоро карьера высшего эшелона власти может быть столь скоротечной, а чиновники мало зависят от политиков, то это снижает эффективность политического руководства.
    Еще одной из важных причин этого явления является чрезмерная бюрократизация. При сохранении в целом за столетний период численности политиков — президентов, премьер-министров, министров — число занятых в министерствах и ведомствах государственных служащих увеличилось более чем в 10 раз. Так, во Франции в госаппарате занято около двух миллионов человек, в Великобритании — около миллиона плюс к этому более двух миллионов человек в органах местного управления, в США в федеральных структурах занято около трех миллионов человек и еще порядка тринадцать миллионов — в органах власти штатов и местного управления6 .
    Противостоять такому количеству карьерных чиновников политические лидеры могли, только создав собственные «штабы». В настоящее время трудно найти государство, где бы карьерное чиновничество не выказывало неповиновения политикам, а последние не прибегали бы к помощи вспомогательных государственных органов. Во Франции, например, ассигнования на содержание службы при Президенте республики увеличились с двух миллионов в 1960-х годах до свыше десяти миллионов франков в конце ХХ века. В 1976 году персональный штаб Президента составлял 33 человека со 146 секретарями и техническими работниками. Кроме того, в распоряжении каждого министра в 1980-х гг. имелся собственный штат или кабинет, составлявший около 30 человек7 .
    Чтобы как-то управлять ситуацией в условиях бюрократизации и быть в состоянии реализовать свои задачи, политики вынуждены были создавать противовесы чиновникам государственного аппарата, окружая себя личными секретариатами, канцеляриями министров, группами консультантов и экспертов и другими политическими чиновниками8  и лицами, работающими на договорной основе.
    С помощью созданной системы, основанной на противовесах политических чиновников, занятых во вспомогательных государственных органах, карьерным чиновникам ведомственного аппарата, главы государств и правительств, министры могли в определенной мере контролировать чиновников исполнительной власти. Получили возможность черпать независимую информацию, сопоставляя ее с информацией, поступающей от карьерных чиновников, проводя ее оценку силами личных помощников, советников и экспертов; более объективно и эффективно решать проблемы, стоящие перед ведомствами. Это дало также возможность более качественно готовить документы, проекты нормативных правовых актов, принимать более продуманные политические решения.
    В основе вспомогательного аппарата лежит создание особой многочисленной группы чиновников, которые не только напрямую связаны с главой государства, политическим руководством страны, но и объединены в систему вспомогательных государственных органов. Именно системное объединение политических чиновников дало ощутимые плоды в решении поставленных задач.
    В структуре вспомогательного аппарата главы государства или правительства мы особо выделяем три группы органов:
    — призванные обеспечить его персональный статус;
    — координирующие деятельность других государственных структур;
    —представляющие главу государства (правительства) вовне.
    Штат вспомогательных органов, обеспечивающих статус главы государства или правительства, призван выполнить две функции:
    1) фиксировать информацию, поступающую от государственных органов, граждан, общественных объединений, анализировать ее и доводить до сведения главы государства (правительства);
    2) по поручению главы государства (правительства) готовить проекты различных документов, нормативных правовых актов.
    Вторую, главную группу вспомогательных органов составляют так называемые администрации. В зависимости от их правового статуса они возглавляются либо президентом непосредственно, либо руководителем аппарата, имеющим ранг не ниже уровня министра. При таком подходе удается не только легче установить контакт с руководством законодательной и исполнительной власти, иметь более доверительные отношения, но и на депутатов и членов правительства подобный уровень оказывает соответствующее психологическое воздействие.
    Сотрудники аппарата, представляющие главу государства (правительства) вовне, в отличие от персонала первых двух групп менее многочисленны, но в силу специфики своей деятельности не менее заметны. В их число входят пресс-службы, возглавляемые пресс-секретарями, отделы по связи с общественными объединениями, возглавляемые начальником подразделения секретариата, отделы аппарата по работе со средствами массовой информации и т.п. По роду своей работы они вынуждены создавать и тщательнейшим образом поддерживать имидж главы государства, встречаться с представителями средств массовой информации на пресс-конференциях, проводить их; контролировать и координировать информацию, исходящую от окружения главы государства вовне и поступающую к нему.
    Приведенные примеры не должны создавать иллюзию благополучия. Конституция РФ не закрепляет четких параметров и принципов деятельности государственного аппарата, не разграничивает карьерное и политическое чиновничество в исполнительных структурах, и потому во вспомогательных органах наблюдается засилье карьерного чиновничества.
    Исследования отечественных и зарубежных авторов, посвященные проблемам эволюции структуры и деятельности органов власти, механизму подготовки и согласования решений, взаимодействия со структурными подразделениями государственного аппарата выражали обоснованную тревогу нарастающей тенденцией. Так, авторы опубликованной в 1980 году в г. Торонто работы «Парламент, политика и представительство» отмечают, что в Канаде канцелярия премьер-министра, в начале 60-х годов едва насчитывавшая 30 человек, к концу 70-х годов уже превышала 90 человек. Средства, выделяемые из государственного бюджета на ее содержание, ежегодно увеличивались на 1–3 миллиона долларов9 , что способствовало дальнейшему росту численности их вспомогательного государственного аппарата. В 1968 году в распоряжении каждого министра была сумма в 78 тысяч долларов, предназначенная для выплаты жалованья персональным помощникам (в среднем 6–7 человек).
    К 1975 году сумма, выделяемая на содержание канцелярии министра, возросла до 130 000 долларов, а на январь 1979 года она составила 200 000 долларов. Всего при федеральном кабинете министров Канады трудится 180–190 помощников, без учета канцелярии премьер-министра10 .
    В США штат исполнительного управления при президенте (ИУП) увеличился с 1098 человек в 1940 году и достиг в 1972 году своего максимального за всю историю размера — 5722 человека; с 1960 года произошло удвоение бюджета и увеличение числа независимых агентств и управлений федерального правительства. Радикально изменилась сама структура ИУП: в настоящее время в него входят только два учреждения из тех, которые были в нем в 1945 году (аппарат Белого дома и Административное и бюджетное управление). Если в 1945 году в составе ИУП было всего 4 учреждения, то теперь их 9.
    В России в связи с проводимой административной реформой также появились аналогичные проблемы. Например, Постановлением от 2 августа 2001 г. № 576 сохранялась координирующая и контролирующая роль Правительства РФ и социальная направленность законопроектных работ. В частности, п. 1 устанавливал, что планы законопроектной деятельности Правительства РФ формируются в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития федерального законодательства. Проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ разрабатываются Минюстом РФ совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ на основе обобщенных предложений федеральных органов исполнительной власти, предложений органов государственной власти субъектов РФ, государственных и иных организаций и вносятся Министерством юстиции РФ в Правительство Российской Федерации.
    Подпункты в, г пункта 6 Постановления обязывают федеральный орган исполнительной власти, который является головным исполнителем, регулярно докладывать Правительству РФ о ходе подготовки законопроекта и вносить предложения по вопросам, требующим решения Правительства РФ; не позднее первого числа первого месяца каждого квартала направлять в Министерство юстиции РФ информацию о выполнении им планов законопроектных работ11 .
     Указанная выше процедура позволяла координировать, согласовывать и в обобщенном виде формулировать в законопроектах не только позицию федеральных органов исполнительной власти, но и органов государственной власти субъектов Федерации РФ, государственных и иных организаций. Позволяла накапливать и совершенствовать практику реализации конституционного принципа единства исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). С большими трудностями и с переменным успехом нарабатывался опыт согласования мнений и действий органов государственной власти Федерации и ее субъектов.
    К сожалению, Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2004 г. № 424 согласование позиций и координация действий органов государственной власти двух уровней были существенно ограничены, равно как и возможности использования профессиональных знаний независимых экспертов, специалистов12 .
    Нередко под лозунгом борьбы за сокращение государственного аппарата осуществлялось его «реформирование»: менялись названия органов, по существу не затрагивая концепцию организационных структур, либо проводилась их «рокировка». Постановлением Правительства РФ № 1304 от 6 ноября 1998 г. «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства РФ в связи с ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”»13  в отношении вспомогательных органов в основном была произведена замена названия «консультативные» на «совещательные» с сохранением за ними названия «советы». Распоряжением Правительства РФ № 526-р от 15 мая 1998 г. «О структуре Аппарата Правительства Российской Федерации» уточнялись названия департаментов и управлений и ликвидировалось в общей сложности 11 подразделений. Вместе с тем были созданы некоторые новые подразделения. В окончательном виде в структуру Аппарата вошли 2 секретариата, 11 департаментов, 5 управлений, 1 отдел14 . В дальнейшем тенденция к росту Аппарата сохранялась. В ноябре 1999 г. он уже насчитывал 21 подразделение: 3 секретариата, 14 департаментов, 3 управления и 1 отдел15 .
    Увеличение численности аппаратов вспомогательных органов не всегда происходило примитивно и прямолинейно. В основе этого процесса имеются и объективные причины, вызванные усложнением процессов управления, возникновением новых задач и т.д. Поэтому к оценке увеличения численности аппаратов следует подходить дифференцированно, обращая внимание как на объективные, так и на субъективные факторы. В том числе и на поистине виртуозную способность чиновников «создавать» себе работу. Например, к началу 2004 г., когда завершился очередной этап «инвентаризации» деятельности аппарата по проведению административной реформы, было обнародовано, что исполнительные структуры заняты выполнением 5300 (по другим данным 7500) функций, из которых только около 4000 были проанализированы. Из них 800 функций были признаны убыточными, а для 350 предлагалось сократить масштаб исполнения16 .
    Думается, можно согласиться с В.Н. Петрищевым: «В избирательной кампании 2007 года бюрократия четко продемонстрировала, кто в России управляет политическими процессами. Введя в списки “Единой России” губернаторов и даже президента страны в качестве “паровозов”, бюрократия тем самым заставила их действовать по нужным для нее собственным правилам…
   
    Причина этого не в злой воле бюрократии как таковой, а в присущей ей специфике, правилах существования и функционирования. Бюрократия органически несовместима с демократией, слабо восприимчива к реформам, болезненно реагирует на перемены. В условиях перманентного реформирования государства и общества противостояние изменениям либо порождение новых бюрократических структур — естественная реакция бюрократии»17 .
    Разросшийся бюрократический аппарат очень скоро чувствует в новых для него условиях свой корпоративный интерес. Об этом весьма красноречиво писал С.Паркинсон: «1) чиновник множит подчиненных, но не соперников; 2) чиновники работают друг на друга. Например, в 1914 году в британском Адмиралтействе во флоте служило 146 000 моряков, 3 249 чиновников и 57 000 портовых рабочих. В 1928 году моряков стало всего 100 000, докеров 62 439, зато чиновников было уже 4558. Число военных судов уменьшилось с 62 до 20, но служило в Адмиралтействе уже не 2000, а 3569 чиновников, образуя, как кто-то выразился, “могучий сухопутный флот”. Адмиралтейский штат увеличивался и в дальнейшем до 8118 человек в 1935 г., до 33 788 в 1954 году»18 .
    В рамках проводимой административной реформы в соответствии с Указом Президента РФ № 910 от 16 июля 2004 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления» была образована Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления. В соответствии с п. 5 Указа Комиссия имеет право запрашивать и получать необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также организаций; рассматривать подготовленные в порядке законодательной инициативы Президента РФ законопроекты и принятые в первом чтении проекты законов по вопросам совершенствования государственного управления; приглашать на свои заседания должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также представителей организаций; формировать по вопросам, отнесенным к ее компетенции постоянные и временные рабочие (экспертные) группы и утверждать их состав и т.д.
    Следовательно, Комиссия имеет значительные полномочия по вопросам совершенствования государственного управления, изменению структуры государственного управления, налаживанию контроля за деятельностью чиновников, повышению эффективности государственного управления, подготовки нормативной базы по указанным вопросам. В связи с этим большую тревогу вызывает предложение одного из разработчиков Федеральной программы «Реформирование государственной службы РФ (2003–2005 гг.)», руководителя межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления (заместителя председателя Комиссии) В.П. Иванова — признать «неустранимость политической роли бюрократии и поиск новых форм контроля над ней со стороны гражданского общества, оптимального сочетания политических и профессиональных начал в администрации»19 .
    Получается очень оригинально и по-своему уникально: весь мир борется за контроль над карьерными чиновниками и за отстранение их от политики, а в России они «сплелись» с политическими чиновниками и даже добились признания «неустранимости их политической роли». В этой ситуации только высшее политическое руководство страны может принципиально изменить опасную для государства и самого политического руководства тенденцию.
    Не менее оригинальным (или странным?) является предложение В.П. Иванова найти «новые формы контроля над чиновниками со стороны гражданского общества»20 . Данное предложение выглядит как минимум оригинально, поскольку вспомогательные органы подчиняются политическому руководству, формируются им и контролируются им. Если оно допустило чиновников до выполнения «политической роли» (т.е. заменить себя?), то никакое гражданское общество контроля обеспечить не может.
    Гражданское общество может контролировать те структуры, которые оно же и создает: президента, парламент, если речь идет о федеральных органах государственной власти, законодательные органы государственной власти субъектов федерации; глав администраций районов, мэров городов, муниципальные собрания (районные, городские, поселковые), если речь идет о местном самоуправлении; а также деятельность политических партий, профсоюзов, общественных фондов и т.д., если речь идет об общественных объединениях.
    Гражданское общество может также помочь главе государства и политическому руководству страны контролировать многомиллионное чиновничество при наличии политической воли у этого руководства. При этом следует иметь в виду, что для эффективности помощи гражданского общества мало даже наличия политической воли руководства страны. Необходима существенная перестройка принципов регулирования правового статуса, формирования и функционирования основных звеньев государственного аппарата, гражданской государственной службы. Важнейшими из таких принципов являются расширение гласности в регулировании их правового статуса, формировании и функционировании; расширение участия представительных органов в регулировании указанных вопросов и в формировании (или контроле за формированием) важнейших институтов исполнительной власти и государственной службы в частности. Трудно говорить, например, о помощи гражданского общества или о ее эффективности, если правовой статус указанных структур будет вместо законов по-прежнему регулироваться ведомственными положениями, регламентами и т.п. актами, равно как если депутатский корпус будет отстранен от влияния на их формирование.

       1 См.: ст. 1 Федерального закона РФ от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 31 мая; 2007. 5 дек.
       2 Ashford D.E. Policy and Politics in France. Living with Uncertainty. Philadelphia: Temple University Press, 1982. Р. 46–47.
       3 Никсон Р. На арене. Воспоминания о победах, поражениях и возрождении. М.: Новости, 1992. С. 315.
       4 См.: Томсинов В.А. Светило российской бюрократии. Исторический портрет М.М. Сперанского. М.: Молодая гвардия, 1991. С. 12; Малый энциклопедический словарь. Т. 4 / Репр. издан. Ф.А. Брокгауз — И.А. Ефрон.М.: ТЕРРА, 1994. С. 1247.
       5 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 383.
       6 См.: Rose R. Ministers and Ministeries. A Functional Analysis. Oxford, 1987. P. 63–64; Burns J.M., etc. Government by the People. Bill of Rights edition. 14th ed. Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1990. P. 464–465; Фритчлер А.Л., Росс Б.Х. Как работает Вашингтон. Путеводитель делового человека по американскому правительству. М.: Олимп–ППП, 1995. С. 72, 81; Оболонский А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. № 6. С. 128–129.
       7 Ibidem. P. 48, 55.
       8 Политические чиновники отличаются от карьерных тем, что занимают свой пост не до выхода на пенсию, а до тех пор, пока находится у власти политический лидер, которому они служат или пока они лояльны по отношению к нему.
       9 Parliament, Policy and Representation. Toronto, 1980. P. 218.
       10 Ibidem. P. 218–220; Fraser J.A. The House of Commons at Work. Montreal, Fredericton: Les Editions de la Cheneliere inc., 1993. P. 11–13.
       11 СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335; 2004. № 35. Ст. 3636.
       12 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3636.
       13 СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5771.
       14 СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2591.
       15 СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5763.
       16 См.: Ковалев А. Промежуточные результаты административной реформы // Отечественные записки. 2004. № 2 (17). С. 157.
       17 Петрищев В.Н. Пора остановить фальсификаторов // Национальные интересы. 2008. № 2. С. 31.
       18 Подробнее см.: Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. М.: Прогресс, 1989. С. 14–16.
       19 Черепанов В.В., Иванов В.П. Основы государственной службы и кадровой политики: Учеб. пособие для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 104.
       20 Там же. С. 104.

***
    Статья рассматривает основные проблемы реформирования государственной гражданской службы. Внимание акцентируется на тех направлениях (гласность, расширение участия представительных органов власти), где названному реформированию может оказать эффективную помощь гражданское общество.
   
***
    Article examines the basic problems of the reformation of state civil service. Attention is accentuated in those directions (glasnost, the expansion of the participation of the representative organs of authority), where the civic community can render the named reformation effective assistance.