СОЛОВЬЕВ Андрей Александрович
к. юр. н., федеральный судья Арбитражного суда Московской области, мастер спорта России по контактному каратэ
   
Быть или не быть Спортивному кодексу России?
   
    Запланированное и готовящееся проведение Олимпиады в Сочи актуализирует множество сложных вопросов, выдвигает перед Российской Федерацией целый ряд новых сложных задач, в числе которых — задача совершенствования законодательства Российской Федерации о спорте. Существенная разрозненность нормативных актов в области спорта, чего не смог полностью преодолеть принятый год назад профильный нормативный правовой акт в этой области, военные события на Кавказе летом 2008 года (их не раз уже связывали и не раз еще свяжут с приближающейся Олимпиадой в Сочи) и несколько инцидентов на последних олимпиадах и незадолго до них, резко обозначившие очевидную необходимость совершенствования правовых инструментов защиты национальных интересов России на международной арене, и не в последнюю очередь — в области спорта, — все это, на наш взгляд, актуализирует необходимость кодификации законодательства Российской Федерации в области спорта.
    Как рамочный кодификационный акт Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте от 27 апреля 1993 года № 4868-1, так и пришедший ему на смену Федеральный закон от 29 апреля 1999 года № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (утративший силу согласно статье 42 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации») не могли рассматриваться в качестве кодифицирующих актов, потому что с той или иной степенью детализации лишь устанавливали самые общие принципы, содержали базовые, можно даже сказать, рамочные установления в области спорта.
    Принятый год назад Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», несомненно, представляет собой существенную веху развития законодательства Российской Федерации о спорте. Но самоуспокоение возможно, только если сравнивать его с предыдущими двумя действовавшими в этой сфере федеральными законами, указанными выше. И этот федеральный закон также не может рассматриваться в качестве кодифицирующего акта, во всяком случае, по следующим причинам.
    1. Действующий федеральный закон, при всех его положительных чертах, не носит фундаментального, всеохватного характера, не регулирует всей полноты общественных отношений в области спорта, лишь дополняет закрепленные в огромном перечне нормативных правовых актов нормы, касающиеся в той или иной мере вопросов спорта.
    2. Явно недостаточны нормы указанного федерального закона о противодействии использованию допинговых средств и (или) методов в спорте (статья 26) и по многим другим важным вопросам, наличие множества правовых пробелов в сфере спорта, не преодоленных указанным федеральным законом.
    3. Явный перекос в действующем федеральном законе в сторону превалирования декларативных норм над правовыми механизмами, тогда как именно последние сегодня столь требуются для создания необходимых правовых условий интенсивного развития российского спорта, сохранения и повышения его конкурентоспособности.
    Можно согласиться с С.В. Алексеевым1 и с А.Н. Чесноковым2 относительно того, что Федеральный закон Российской Федерации от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» мог бы стать своего рода координирующим ядром отрасли законодательства в сфере физической культуры и спорта.
    Однако представляется необходимым разделить спорт и физическую культуру в нормативном правовом регулировании. Стремление смешать в одно разные явления и сегменты общественной жизни, пусть и тесно связанные, на наш взгляд, не способствует развитию спортивного права, существенно размывая его предмет.
    По нашему мнению, необходимо обоснованно разработать и принять Спортивный кодекс Российской Федерации, а также в пакете с ним отдельный федеральный закон о стимулировании массового спорта и физической культуры в нашей стране, помимо этого — обширный перечень изменений в другие законодательные акты Российской Федерации (в связи с принятием указанных двух актов).
    В этом смысле для таких сопутствующих актов также имеется обширное поле приложения. В качестве примера укажем на крайне неудовлетворительное, недостаточное регулирование ответственности за правонарушения на публичных массовых спортивных состязаниях, соревнованиях в России. Тогда как, к примеру, Спортивный кодекс Франции устанавливает ответственность за бросание предмета, представляющего опасность для людей, на территории спортивного сооружения в течение проведения или ретрансляции публичного спортивного праздника в виде лишения свободы (заключения в тюрьму) на срок три года и штрафа в размере 15 000 евро (статья L332-9).
    Такая диверсификация (позднелат. diversificatio — изменение, разнообразие, от лат. diversus — разный и facio — делаю) законодательства в двух смежных, очень близких, но все же не совпадающих областях — спорта и физической культуры и массового спорта (как средства поддержания надлежащего уровня общественного здоровья нации, как средства профилактики экстремизма, наркопотребления и т.д.) позволит государству более эффективно сосредоточить свои усилия на каждом из этих двух важнейших направлений.
    Тем более избыточны в таком акте вопросы, касающиеся туризма (иногда встречаются и такие предложения относительно совершенствования законодательства о спорте).
    Вопрос о необходимости кодификации законодательства о спорте активно поднимали еще советские правоведы, например И.М. Чемакин3, А.В. Оболонский4, В.Н. Уваров5 и др., хотя тогда речь шла несколько об ином по форме и по содержанию акте — говорилось о необходимости принятия Закона СССР о физической культуре и спорте.
    Сегодня С.В. Алексеев выделяет в числе основных направлений совершенствования спортивного законодательства разработку и принятие Спортивного кодекса Российской Федерации, однако указанным автором предлагается сначала разработать и принять определенное количество федеральных законов («О детско-юношеском спорте в Российской Федерации», «О профессиональном спорте в Российской Федерации», «О противодействии применению запрещенных медицинских препаратов и методов в спорте», «Об олимпийском движении и Олимпийском комитете России», «О Российской оборонной спортивно-технической организации» и др.) и только затем уже, набрав определенный «свод» федеральных законов, регулирующих многообразные общественные отношения в области физической культуры и спорта, и опыт правоприменительной практики, можно было бы, по мнению С.В. Алексеева, со временем приступить к процессу кодификации, результатом чего мог бы стать Спортивный кодекс Российской Федерации6.
    Позиция автора настоящей статьи в этом случае отчасти противоположна изложенной позиции С.В. Алексеева и состоит в том, что неэффективно бесконечно догонять, пытаясь латать дыры в правовом регулировании в области спорта, то по одной группе вопросов, то по другой, с большими сложностями стараясь проводить принятие федеральных законов. Такой подход представляется методологически неверным, а с точки зрения государственного управления в этой сфере и с точки зрения интересов профессионального спорта — по меньшей мере недальновидным и расточительным.
    На наш взгляд, необходимо принятие именно кодекса, который носил бы название Спортивный кодекс Российской Федерации. Необходимо сразу разрабатывать кодифицированный нормативно-правовой акт в данной сфере, системно закрепляющий и осуществляющий регулирование устойчивой группы общественных отношений в области спорта.
    Следует согласиться с позицией В.М. Сырых, считающего, что кардинальный способ повышения роли законодательства в регулировании отношений в определенной сфере (его работа была посвящена вопросу кодификации образования) не может сводиться к «латанию дыр» в едином правовом пространстве путем корректировки и принятия нормативных документов в соответствии с действующими законами, ибо существующие законы сами нуждаются в совершенствовании, основной же мерой, способной качественно улучшить состояние законодательства в этой сфере, может стать подготовка и принятие Кодекса7. Разумеется, выкладки В.М. Сырых справедливы применительно отнюдь не к каждой области общественных отношений. Но спорт нам представляется как раз той областью общественных отношений, обеспечение кардинального улучшения государственной политики и нравственного состояния в которой требует именно кодификации законодательства.
    Спортивные отношения представляют собой совершенно особый вид социальных отношений и связей, не свойственный гражданским, административным, уголовным или каким бы ни было иным общественным отношениям, являющимся предметами отраслей права в традиционной классификации. В этом смысле их специфика позволяет их отчасти сравнивать разве что с образовательными отношениями. Здесь не может быть императивного метода уголовного права, невозможно сводить спортивные отношения к понятию услуги, есть еще большой перечень особенностей, детерминирующих своеобразие, самобытность спортивных отношений. Методы обычно упоминаемых в учебных пособиях и научных исследованиях отраслей права не в состоянии полноценно обеспечить адекватное и оптимальное правовое регулирование спортивных отношений.
    Представляется, что главными задачами разработки и принятия Спортивного кодекса России (и одновременно — его характерными особенностями, преимуществами) могли бы (должны были бы) явиться следующие.
    1. Обеспечение комплексного, системного и существенно более детального регулирования в области спортивных отношений посредством создания основополагающего, фундаментального, всеохватного федерального законодательного акта в области спорта, системно закрепляющего и осуществляющего регулирование всей полноты устойчивой и целостной группы общественных отношений в указанной области, осуществляющего первичное регулирование общественных отношений как на уровне принципов и общих норм, так и на уровне конкретных норм, опосредующих и реализующих специфику отношений в отдельных сегментах общественных отношений в области спорта, как следствие — существенно минимизирующего объем подзаконных актов (ныне превалирующих) в указанной области.
    2. Установление и уточнение общественных отношений в области спорта как специфического вида общественных отношений и, соответственно, специфического предмета регулирования, определяющего самобытность спортивного права как отдельной, самостоятельной отрасли права, разработка адекватного этим отношениям метода правового регулирования.
    3. Расширение охвата общественных отношений спортивным правом в тех сегментах, которые имеют к нему отношение, но которые реально в настоящее время им не охвачены.
    4. Уточнение взаимодействия и повышение согласованности отрасли спортивного права с иными отраслями права и правовыми институтами.
    5. Обеспечение минимизации избыточного разнообразия нормативных правовых актов в области спорта, устранение определенной неразберихи, вызванной таким избыточным многообразием и неунифицированностью.
    6. Максимальное сокращение и устранение дефектов правового регулирования в виде правовых пробелов, правовых и логических противоречий, неоправданного дублирования правовых норм разными нормативными правовыми актами, замена устаревших, малоэффективных норм права в области спорта.
    7. Повышение эффективности правового регулирования в области спорта, в том числе посредством ухода от превалирования декларативных норм над правовыми механизмами (тогда как именно последние сегодня столь требуются для создания необходимых правовых условий интенсивного развития российского спорта, сохранения и повышения его конкурентоспособности), посредством поднятия многих сегментов  общественных отношений в области спорта до уровня федерального законодательного регулирования (с уровня подзаконных актов), посредством реализации ряда новационных подходов.
    8. Создание правовой базы для существенного развития саморегулирования организаций в области спорта, механизмов разрешения конфликтов и споров, совершенствование системы спортивного арбитража.
    9. Совершенствование системы правовых средств, призванных укрепить законность в области спорта, создание действенных механизмов для противодействия коррупции в области спорта, использования допинга и иных негативных явлений.
    10. Сбережение, рецепция и систематизация положительно зарекомендовавших себя действующих норм права и правовых механизмов в области спорта, действующих эффективно, обеспечивающих необходимую реализацию и развитие общественных отношений в области спорта, независимо от уровня актов, их закрепляющих ныне.
    11. Создание и закрепление действенного отраслевого правового института защиты на международном уровне интересов Российской Федерации в области спорта и прав участников спортивных правоотношений.
    12. Создание и закрепление действенного отраслевого правового института финансово-бюджетного обеспечения качественно более высокого уровня развития российского спорта, а также повышения его доступности для граждан.
    13. Создание эффективного правового обеспечения проведения Олимпиады в Сочи (статья 11 действующего федерального закона в этой области представляется явно недостаточной в силу ее краткости).
    14. Повышение эффективности разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области спорта (статьи 6–8 действующего федерального закона в этой области представляются недостаточно исчерпывающими).
   
    На совместном заседании Госсовета и Совета по спорту 14 октября 2008 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев назвал спорт «одним из важнейших государственных приоритетов» (http://www.1tv.ru/news/sport/130206), отметив, что его развитие, как и развитие страны, должно быть определено сразу на двенадцать лет вперед, до 2020 года. И разработка Спортивного кодекса РФ не только дала бы такому поступательному развитию существенный импульс, но и создала бы для этого необходимые правовые и организационные условия.

       1  Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта: Учебник / Под ред. П.В. Крашенинникова. 2-е изд., стереотип. М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2007.  671 с.
       2 Чесноков А.Н. Формирование и систематизация законодательства о физической культуре и спорте: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.01 / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. М., 2007. С. 23.
       3 Чемакин И.М. Кодификация законодательства о физической культуре, спорте и туризме // Правоведение. 1984. № 1. С. 20–30.
       4 Оболонский А.В. Проблемы системного исследования социально-культурной отрасли управления (методологические аспекты): Автореф. дис.  канд. наук. М., 1974. С. 20.
       5 Уваров В.Н. Руководство физической культурой и спортом в Казахстане. Алма-Ата, 1980. С. 70–71.
     6 Алексеев С.В. Указ. соч. С. 173, 137.
       7 Сырых В.М. Проблемы подготовки и принятия кодекса Российской Федерации об образовании // Право и образование. 2001. № 2. С. 22–29.
   
   От редакции
   Редакция журнала «Национальные интересы» считает тему, заявленную А.А. Соловьевым, весьма актуальной и интересной и приглашает к обсуждению всех заинтересованных лиц, считая необходимым провести весной 2009 года «круглый стол» по этой теме и ожидая от сторонников принятия Спортивного кодекса РФ не только аргументов «за», но уже и проекта концепции такого кодекса, то есть документа, теоретически обосновывающего основополагающие положения Спортивного кодекса РФ, его предмет регулирования, оптимальную, на взгляд проектантов, структуру построения такого акта, идеи относительно правовых механизмов, способных обеспечить действенность проектируемых правовых новелл.