МАМИТОВА Наталия Викторовна
д. юр. н., проф. кафедры конституционного и муниципального права РГТЭУ
   
Право и миграция
   
    Миграция является одной из важнейших проблем народонаселения и рассматривается не только как простое механическое передвижение людей, а как сложный социальный процесс, затрагивающий многие стороны жизнедеятельности общества. Миграции сыграли выдающуюся роль в истории человечества, с ней связаны процессы заселения новых территорий, хозяйственного освоения земли, развития производительных сил, образования и смешения рас, языков и народов.
    В течение всего XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных потоков, а в начале XXI века феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных изменений. Собственно, сама глобализация в значительной степени интенсифицировала этот процесс. И это потребовало новых подходов к миграционной политике, способствующей достижению и поддержанию баланса интересов различных государств, участвующих в регулировании миграционных процессов.
    Правовую основу этой сферы сотрудничества составляет значительный массив правовых документов, принятых после распада СССР.
    Прежде всего, это Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”», Федеральный закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 «О беженцах», Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации “О беженцах”», Федеральный закон Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. «О вынужденных переселенцах», Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О вынужденных переселенцах”».
    Одной из наиболее острых проблем, вставших перед Россией после распада СССР, является проблема определения принадлежности к российскому гражданству. Для Российской Федерации в большей степени, чем для других государств бывшего СССР, эта проблема оказалась связанной с правовым положением этнических соотечественников, оставшихся проживать после распада СССР в его республиках.
    После внесения изменений в Закон о гражданстве от 17 июня 1993 года всем гражданам бывшего СССР был предоставлен облегченный порядок приобретения российского гражданства. Это объяснялось прежде всего тем, что Российская Федерация, являясь государством — правопреемником СССР, должна выполнять свои обязательства, вытекающие из существовавшего ранее статуса граждан СССР, тем, что «нынешняя Россия призвана реально заместить Советский Союз и защитить права граждан, ставших после 1991 года жертвами законодательства ряда бывших республик СССР, претендующих ныне на моноэтничность»1. Такая тенденция присуща в разной форме законам о гражданстве Грузии, Молдовы, Украины, Киргизии, а в Латвии и Эстонии все проживающие поделены на граждан и мигрантов. В праве на получение гражданства отказывается не только осужденным за уголовные преступления, но и тем, кто в прошлом был кадровым работником Министерства обороны, Министерства внутренних дел, органов государственной безопасности Советского Союза.
    Оценивая законодательство о гражданстве постсоветских государств и практики его применения, в особенности на начальной фазе их независимого развития, следует исходить из непременного требования — недопущения ухудшения правового статуса людей, постоянно проживающих в данном государстве, в сравнении с тем, который они имели ранее. Именно на выполнение этого требования направлена политика Российского государства в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, закрепленная в конституционном законодательстве Российской Федерации.
    Первоначально был принят Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом». Правительство РФ постановлением от 31 августа 1994 г. «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом» утвердило Основные направления этой политики. Не осталась в стороне Государственная Дума, она периодически обращалась к соответствующим вопросам, в частности, 8 декабря 1995 г. ею была принята «Декларация о поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам». Однако тех правовых актов, которые регулируют и устанавливают данные правоотношения и действия, было явно недостаточно. Проблем у соотечественников за рубежом, и особенно в прибалтийских республиках, возникало очень много, законодатель не уделял особого внимания проблемам русскоязычного населения в бывших постсоветских республиках. И только 24 мая 1999 г. был принят Федеральный закон № 99 «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом», действующий сегодня с изменениями от 31 мая 2002 года, 22 августа, 29 декабря 2004 года, 31 декабря 2005 года, 18 июля 2006 года.
    В настоящее время принята Программа (утверждена Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»). В целях оказания поддержки соотечественникам, изъявившим желание стать участниками программы переселения в Россию, 18 июля 2006 года был принят ФЗ № 109 «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Он направлен на обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации и формирование качественно нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Закон содержит новые для российского законодательства правовые категории, требующие профессионального разъяснения, научного толкования и в целом комментария правовых норм, регулирующих политику Российского государства в сфере сотрудничества и работы с соотечественниками, иностранными гражданами и лицами без гражданства.
    Принятый в 1995 г. Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О вынужденных переселенцах”», более четко дифференцируя такую категорию населения, дает возможность обеспечить защиту как собственных граждан, так и тех, кто приезжает из других стран. Однако заметим, что в законах Российской Федерации понятие «мигрант» вообще отсутствует.
    Государственная миграционная политика и государственная политика регулирования занятости населения тесно взаимосвязаны, однако уровень и степень государственного участия в них крайне невелики.
    В современной России существует несколько наиболее важных проблем, которые требуют государственного регулирования в сфере миграции:
    — потребность в компенсации естественной убыли населения посредством привлечения и закрепления на постоянное место жительства в первую очередь титульных народов России из стран ближнего зарубежья;
    — необходимость создания условий для обеспечения территориальной мобильности трудовых ресурсов в соответствии с изменяющимися потребностями рынка и развития регионов;
    — защита национального рынка труда от избытка трудовых ресурсов, структурной безработицы в условиях глобализации и давления избыточных трудовых ресурсов из-за рубежа;
    — обеспечение национальной безопасности и геополитических интересов, защиты от криминализации российской и международной миграции, обеспечение благоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки.
    В условиях рыночной экономики решение указанных выше проблем предполагает использование не столько прямых, сколько косвенных инструментов регулирования миграции.
    К прямым методам регулирования миграции относятся квотирование иммиграции по этническому, профессиональному, образовательному признакам; запрет на прием на работу мигрантов для конкретных отраслей, профессий или работ, регистрация въезда и выезда мигрантов, регистрация беженцев и вынужденных переселенцев, установление квот на трудоустройство мигрантов, организованный набор рабочей силы или целевое переселение семей и др.
    К косвенным методам регулирования относятся, с одной стороны, либерализация миграции, то есть снятие административных и иных ограничений на свободное перемещение населения по территории страны, формирование свободного и доступного для большинства населения рынка жилья, либерализация трудовых отношений, отмена ограничений на трудоустройство иностранцев и лиц без гражданства и др. С другой стороны, это может быть создание преимуществ в трудоустройстве для отдельных категорий граждан России (инвалидов, молодежи, одиноких родителей, безработных) посредством квотирования рабочих мест, система штрафов за незаконное трудоустройство иностранцев и другие меры.
    Для обеспечения реализации политики регулирования трудовой иммиграции иностранных граждан Правительством Российской Федерации 30 октября 2002 года принято Постановление № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности», разработанное Минтруда России. Данным Постановлением определен размер квоты на 2003 г. и порядок ее формирования в последующие годы.
    В соответствии с указанным Постановлением подготовлен совместный приказ Минтруда России, МВД России и Минэкономразвития России от 29 ноября 2002 года № 238/1205/397 «О распределении по субъектам Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности».
    Согласно прогнозу Минтруда России о ситуации на рынке труда в трудоспособный возраст войдет более многочисленное поколение молодежи, родившейся в 80-е годы, характеризовавшиеся наиболее высоким уровнем рождаемости. По оценкам специалистов, прирост населения трудоспособного возраста составит 674 тысячи человек — максимальную за последние годы величину. Ожидается также высвобождение рабочей силы в результате реструктуризации угольной промышленности, металлургии, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, либерализации трудовых отношений вследствие принятия нового Трудового кодекса, вовлечения России в процессы глобализации. Это создает более неблагоприятную ситуацию для привлечения иностранной рабочей силы и мобильности трудовых ресурсов.
    Важным шагом на пути развития современной системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации является разработка и одобрение Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р).
    В Концепции дан анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации, сформулированы цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов, изложены основные направления деятельности органов власти по регулированию миграционных процессов и механизмы их реализации.
    В частности, выделены следующие основные направления регулирования миграции:
    — обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации;
    — создание условий для интеграции вынужденных мигрантов;
    — содействие привлечению мигрантов на работу в Российскую Федерацию с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах;
    — создание условий для возвращения внутриперемещенных лиц, покинувших места постоянного проживания;
    — поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом;
    — оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;
    — создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных районах Российской Федерации;
    — содействие добровольному переселению соотечественников из стран СНГ и Балтии.
    В качестве механизмов реализации Концепции предложены меры по совершенствованию законодательства, разработка федеральных и региональных целевых программ, разработка балансов трудовых ресурсов, создание баз данных по мигрантам, кадровое, информационное и научное обеспечение миграционной политики.
    При заключении двусторонних международных соглашений и соглашений внутри СНГ по проблемам миграции их положения должны быть увязаны с потребностями России в трудовых ресурсах. Особого внимания требует координация и сближение правовых основ по проблемам миграции России с теми странами, которые являются для нее основными миграционными донорами. Соблюдение баланса интересов сторон должно минимизировать и исключить ситуацию, при которой решение экономических проблем одного государства происходит за счет миграционной активности населения другого государства.
    Следует поддержать точку зрения, высказанную в научной литературе по поводу того, что социализация мигрантов должна сочетать «два разных направления деятельности: сохранение культурного багажа, традиций, навыков, которые определяли их образ жизни по прежнему месту жительства, с одной стороны, и быстрейшую адаптацию к новой социальной, экономической и культурной среде — с другой»2.
    Текущая острота миграционной проблемы и перспективы ее развития делают целесообразным экспертизу всего законодательства с точки зрения степени его воздействия на миграционные процессы. Целью подобной экспертизы могло бы стать максимальное исключение норм и решений, способных усугубить остроту миграционной проблемы. Например, надо исключить случаи приравнивания соотечественников к иностранцам, предпочтения в отношении отдельных иностранных хозяйствующих субъектов и юридических лиц в ущерб российским, если такой порядок не предусмотрен международными договорами.
    Представляется актуальной и политически значимой потребность в более активном участии государства (в том числе и законодателей) в защите законных интересов российских мигрантов за рубежом. Фактически каждый случай незаконного ущемления прав и интересов соотечественников должен стать основанием для автоматического реагирования государственных структур на подобные случаи и внесения конкретных изменений и дополнений в национальное законодательство, в международные соглашения, которые бы исключали саму возможность повторения аналогичных случаев.
    Одной из актуальных проблем в сфере миграционных отношений является проблема правового регулирования временного проживания иностранцев или лиц без гражданства на территории Российской Федерации до получения ими вида на жительство.
    Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ, сроком на три года.
    Институт временного проживания действует в России с 2003 года. Правительство России, по предложению исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан, ежегодно должно утверждать квоту, порядок выдачи разрешения на временное проживание и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание.
    В 2008 году в городе Москва утверждена квота на 500 разрешений, а в Московской области — на 9000 разрешений.
    В целом, если обратиться к федеральному законодательству, можно увидеть, что к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации реально на сегодняшний день отнесено весьма небольшое количество полномочий в сфере регулирования миграции населения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 года №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации также отнесены:
    — подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 1 ст. 18);
    — ежегодное определение потребностей субъектов РФ в привлечении иностранных работников, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников в социально-экономическое развитие субъекта Федерации (п. 2 ст. 18);
    — осуществление контроля за трудовой деятельностью иностранных работников (п. 1 ст. 32) и ряд других полномочий.
    Вместе с тем в ряде случаев не до конца ясна изначальная принадлежность отдельных из указанных полномочий. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не перечисляет названные полномочия в качестве полномочий, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Федерации (п. 2 ст. 26 указанного Закона). Но в то же время Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», закрепляя осуществление данных полномочий за органами государственной власти субъектов Федерации, не обозначают их как «делегированные»3. Данный пробел требует законодательного урегулирования.
    В соответствии со ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» разрешение на временное проживание является подтверждением права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в РФ до получения вида на жительство.
    Большинство стран мира в той или иной степени подключены к системе международного обмена трудовыми ресурсами. Если не так давно имело место сравнительно четкое деление стран мира на те, которые выступали только в качестве поставщиков рабочей силы, и  те, которые в основном принимали у себя трудящихся-мигрантов, то в настоящее время такое деление становится все более относительным. Растет число стран, которые одновременно являются и экспортерами, и импортерами рабочей силы. Тем не менее трудовая миграция имеет неодинаковое значение для социально-экономического и политического развития разных стран мира.
    Международные миграции оказывают существенное и  вместе с  тем противоречивое влияние на экономику и на всю общественную жизнь как стран эмиграции, так и стран иммиграции. По мнению большинства специалистов, иммиграция в промышленно развитые страны Западной Европы, США, Канаду, Австралию и некоторые другие играет важную роль в устранении неблагоприятных черт структуры возрастного ценза в указанных странах. В противном случае нехватка рабочей силы и быстрое старение населения приведут промышленно развитые страны к экономической стагнации и замедлению научно-технического прогресса. Импорт «умов» является существенным фактором научно-технического прогресса в США и ряде других стран Запада. Во многих развивающихся странах денежные переводы эмигрантов способствуют активизации экономической жизни. Там, где эмиграция значительна (например, в Пакистане и Южной Корее), она привела к сокращению уровня безработицы. Однако международные миграции населения порождают серьезные проблемы как в странах иммиграции, так и в странах эмиграции4 .
    В промышленно развитых странах отношение к иммиграции в значительной степени зависит от цикла национальной экономики. В странах массовой эмиграции отношение к этому явлению двойственное. С одной стороны, там понимают, что эмиграция, особенно квалифицированных кадров, наносит определенный ущерб национальной экономике. Однако, с другой стороны, опасаются, что прекращение эмиграции может вызвать резкое ухудшение экономической ситуации в стране.
    В процессы регулирования потоков международных миграций активно вовлечены международные организации. Так, Комиссия ООН по народонаселению располагает соответствующим фондом, часть средств которого используется на субсидирование национальных программ в области миграции населения. Права трудящихся-мигрантов оговорены в Хельсинкских соглашениях. Страны — члены Совета Европы обязаны выполнять Европейскую конвенцию о правах человека, а также Всеобщую декларацию прав человека, которые обеспечивают права мигрантов наравне с местными гражданами. Контролем за соблюдением прав человека в странах — членах ООН и ОБСЕ занимается в частности неправительственная правозащитная организация «Хьюман райт уоч». Ужесточение контроля за международной миграцией населения со стороны все большего числа государств и попытки правительственных структур как стран-экспортеров, так и стран — импортеров рабочей силы ограничить ее или ввести в более организованные рамки ведут к расширению масштабов нелегальной миграции.
    Таким образом, международная миграция населения, помимо того, что она играет большую роль в социально-экономическом развитии многих стран мира, выступает важным фактором функционирования всего мирового хозяйства и уже в силу этого обстоятельства не может не быть объектом международного регулирования. Однако нельзя упускать из виду, что проблемы международной миграции населения являются также политическими, поскольку они связаны с пересечением национальных границ значительным количеством людей, а также с формированием на территории страны иммиграции нередко больших по размерам общин выходцев из других стран. Внутреннее миграционное законодательство различных стран, с одной стороны, постепенно унифицируется, а с другой — требует своего дальнейшего совершенствования.
    Совершенствование правового регулирования и правоприменительной практики в сфере миграционных отношений в Российской Федерации позволит увеличить прозрачность миграционных потоков, осуществлять более эффективное их регулирование в национальных интересах России, включая интересы соблюдения прав и законных интересов граждан РФ, а также соотечественников, переселяющихся в Россию из-за рубежа.

       1 Бабурин С.Н. Современные проблемы российской государственности: территория и гражданство // Государство и право. 1996. № 3. С. 6.
       2 Барциц И.Н. О перспективах научных исследований миграционной политики Российской Федерации // Государственная служба. 2007. № 6. С. 51.
       3 Хабриева Т.Я. Роль субъектов Российской Федерации в государственном управлении в сфере миграции // Журнал Российского права. 2008. № 4. С.13.
       4 Одарик О.А. Международная миграция и ее политические последствия для России. Автореферат на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 2006.