ИСАЕВ Игорь Андреевич
д. юр. н., проф., заведующий кафедрой истории государства и права Московской государственной юридической академии, г. Москва
  
«Политический романтизм» европейской бюрократии: у истоков
  
   1. Словосочетание «романтизм бюрократии» выглядит достаточно странно. С легкой руки Макса Вебера бюрократия представляется предельно рационализированным образованием, не позволяющим себе каких-либо сентиментальных или спонтанных проявлений. Тем не менее глубоко заложенное в ней иррациональное начало дает возможность увидеть во многих ее проявлениях некие «романтические» моменты. Один из них заключается в ее слепой вере в идеального законодателя, которому бюрократия беспрекословно подчиняется, рассматривая этот свой долг как аксиому власти.
   Законодательная власть появляется в истории позднее других властей. До этого момента соблюдение законов оставалась лишь формой «почитания богов» (Цицерон). Однако область божественной юриспруденции уже у римлян стала ограничиваться сферой обязательных или безусловно воспрещенных действий (fas), а правовое пространство, свободное от божественного воздействия (jus), оставалось зоной, где могли проявляться инициатива и энергия законодателя.
   Законодательное правомочие тем самым добавлялось к уже существовавшим правомочиям власти, будучи при этом интерпретированным как возврат к старым добрым традициям: «Законодательство предстает здесь как деятельность, состоящая в том, чтобы констатировать и удостоверять обычай». Что касается убеждения, что управляющая воля в любой момент может изменить права и образцы поведения людей, то оно было порождено уже деятельностью представительных институтов, которым предписывалось исключительное право принимать или одобрять новые законы1.
   Передача божественных законодательных прерогатив выборным представительным органам представлялась важной политической заслугой нарождающейся демократии. Вместе с тем появление таких органов означало отрыв общества от непосредственного контакта с трансцендентным законодателем и формирование особого слоя интерпретаторов, монополизирующих знание о законе и истине. Они стали олицетворять само государство и государственный интерес.
   2. Общественное благо или государственный интерес выражаются прежде всего в подчинении подданных закону, закону суверена или закону абсолютного суверена — Бога. Благоденствие, с этой точки зрения, есть подчиненность суверенитету, и из этого исходил Макиавелли. Искусство управления уже не нуждалось в трансцендентном обосновании или моральном идеале, оно выводило принципы своей рациональности из того, что составляет особую реальность государства.
   В XVII в. правовая теория договора попыталась сочетать искусство управления с теорией суверенитета2. Для народившейся и оформившейся к этому времени бюрократии это означало соединение властных прерогатив с предполагаемым наличием специальных знаний. Формула «знание — сила» была реализована в процессе смены суверенов, когда вместо разделенной субстанции власти («два тела короля») появляется некий безликий законодатель, обладающий всей концентрированной мощью решать и направлять действия подвластных.
   Однако законодательная власть становится по-настоящему всеобъемлющей только в эпоху просвещенного деспотизма, уверовавшего в конвенциональность собственных установлений, призванных изменить обычаи, чтобы привести их в соответствие с разумом. Тогда и настал звездный час численно возросшей бюрократии, которая вместе с полицией должна была воплотить в жизнь замыслы абсолютной власти. Право уже не доминировало над человеческими предписаниями, законодатель позиционировал право как обобщение таких предписаний: побеждающая сила устанавливает собственную истину.
   3. С началом Нового времени фигура Законодателя в правовом пространстве заменяет собой до тех пор казавшуюся незыблемой трансцендентную инстанцию — Бога. Всевластный законодатель приобретает к XVII в. эту утраченную трансцендентность и становится центром новой политической теологии, носителем которой оказывается быстро набирающая силу выборная и назначаемая бюрократия. Законодатель становится для нее силой, определяющей юридизированные пределы мира, в котором бюрократия живет и размножается. Отсюда происходят и те квазирелигиозные представления о могуществе законодательной власти, которые бюрократические интерпретаторы предлагают сформированному в возрожденческой Европе демократическому дискурсу.
   Через весь XVIII в. проходит идея просвещения и законности. Эпоха «просвещенного абсолютизма» порождает системы кодификаций, буквально воплощая в них волю законодателя. Буква закона значит не меньше, чем его дух. Политические эксперименты с разделением властей приводят к выводу о приоритете законодательной власти, обретающей и нового суверена. В борьбе сословий с абсолютизмом (который на деле никогда и не был абсолютным) рождается идея «народа», заключившего договор с властью. Поскольку народ, как таковой, не способен создать единства и сформулировать единую волю и цель, он перепоручил свои права собственным представителям. Революция юридически оформила этот акт. Хорошо известно, что мифологизирование «народа» как органического единства составляет основу романтического воззрения, охватившего весь XIX в. Но следует помнить о том, что этот мифологический субъект в значительной степени являлся также продуктом политических интерпретаций бюрократического сознания. Ему необходимо было найти нового суверена, сама бюрократия не могла принять на себя эту роль: этого не позволяла сделать ее врожденная «вторичность», ее погружение в сферу репрезентаций. Бюрократия была способна выражать чью-то суверенную волю, но не способна была приобрести ее сама. Репрезентативная фигура законодателя появляется достаточно скоро после того, как были свергнуты прежние кумиры. Парламент как институция, в полном согласии с бюрократической ментальностью, начинает выступать как вторичное звено государственного управления, отдавая дань первенства все тому же «народу».
   4. Руссо определял платоновское «Государство» не как политическое, но как педагогическое произведение. Законодатель принимает на себя прежде всего воспитательную функцию по отношению к своим гражданам. Закон не только устанавливает для всех одинаковые правила, но и предлагает одни и те ценности. Закон по существу есть инструмент унификации. Когда этот процесс достигает цели, тогда рождается сплоченная бюрократия.
   Бюрократия по-прежнему ощущала свой производный характер, теперь уже производный от народа. Мотив солидарности коснулся и ее структуры — «слуги народа» должны соблюдать единство, также как и объединенный народ. И все же единство бюрократии — корпоративное, не национальное единство. На это указывает и поразительное сходство бюрократий разных государств и национальностей. Существует некий бюрократический интернационал, членов которого объединяет монополия на некое недоступное другим знание, «политические арканы», на основе которого в закрытых кабинетах принимаются политические решения, столь важные для народа. Бюрократы лучше всех знают, что нужно народу, и стараются ему это внушить.
   Руссо выводит две мифологизированные фигуры — Воспитателя и Законодателя, явно сближая их друг с другом. Выполняя свои функции, оба используют один и тот же инструмент — договор. В «Эмиле» Руссо утверждает, что Законодатель не должен вмешиваться в дела общества, не должен быть «ни магистратом, ни сувереном», должен убеждать народ, направляя его на путь нравственности. Положительное законодательство — дело второстепенное, его может осуществлять и сам народ как носитель суверенной власти.
   Политический романтизм подпитывался верой в национальное единство и ощущением органической солидарности. Правда, единство и консолидированность бюрократии носят механический характер. Ее структуры не вырастают из среды, но формируются искусственным образом. Для бюрократа нация — внешняя среда, которая не вызывает в нем сентиментальных переживаний. Она — объективность, с которой приходится считаться, его менталитет — предельно техничен, поэтому и кажется, что он рационален, иррациональность техники здесь, как правило, не принимается во внимание.
   Однако рациональное мышление бюрократа нуждается в некоей априорной отправной точке. Конкретные исторические эпохи предлагали соответствующие априорные фигуры в качестве таких точек отсчета — помимо божественной инстанции, в античном мире это был «патрон», в средневековом — «синьор», в Новое время — «суверен».Общим для них оставалось некое качество трансцендентности по отношению к той машине управления, идеальной моделью которой станет абсолютистская бюрократия XVII в. На ранних стадиях процесса не хватало одного важного фактора для достижения этого идеального результата — подробно выстроенной законодательной регламентации. Новое время восполнит этот недостаток с лихвой.
   5. Карл Шмитт был убежден, что литература делает романтизм сказуемым, но никогда подлежащим определительного предложения. Романтизм приобретает самостоятельную политическую значимость лишь когда он встраивается в историческую конструкцию эпохи, и тогда он (с подачи контрреволюционеров конца XVIII — начала XIX в.) занимает место в ряду политического разложения, вслед за Реформацией и Революцией. Тогда же он становится предикатом понятия, возникшего несколько ранее, формируя странное понятие «романтизм бюрократии».
   Феномен бюрократии в своем современном виде порождается эпохой классицизма и абсолютизма. Он — законное детище «просвещенного абсолютизма» и именно в это время приобретает свои определяющие черты, такие как иерархичность, регламентированность и подзаконность. Характерно, что именно последнее качество станет тем самым пунктом, где романтическая настроенность сумеет проникнуть в самую глубину бюрократического этоса. Аффект станет неожиданным проявлением всегда рационально настроенной бюрократии в ситуации, когда она, утратив прежний центр своей ориентации, представленный Богом и верховным правителем, обратится к поиску нового доминатора и суверена, найдя его в народе и законе. Карл Ясперс в этой связи заметил: «если компетентное лицо фактически не обладает... нужным знанием, оно вынуждено обратиться к формулам, создающим видимость знания, например при оправдании политических актов посредством их интерпретации в терминах государственного права». Формулы необходимы для того, чтобы замаскировать то, что ставит существующий порядок под сомнение, чтобы бюрократия могла ощущать себя поборником общего интереса3.
   На плечи бюрократии прямо с неба упала обязанность создавать законы. Привыкшая к их механическому исполнению, бюрократия не могла отвыкнуть от своей роли вторичного исполнителя. В ее подсознании все еще сохранялся архетип трансцендентного законодателя, предписывающего нормы и порядок их исполнения. В новых демократических условиях при посредстве избирательного права возникает представление о тождестве государства и народа, субъекта и объекта государственного авторитета, государства и закона, количественного (численного большинства) и качественного (правильность закона)4. Такие тождества не являлись осязаемой действительностью, но в качестве представлений вполне устраивали преображенную бюрократию. Она смогла ощущать и позиционировать себя в качестве исполнителя народной воли. Важным обстоятельством стало также пополнение ее рядов выборными чиновниками, которые открыто заявляли себя как «народные представители». Парламент в качестве вторичного органа государства репрезентировал другой, первичный орган — народ. Но и народ как конституционно сформированная и организованная величина и его воля могли появиться лишь как результат принятой системы значимостей или даже фикций5.
   6. Закон заставляет себя уважать отчасти именно в силу своей древности. Поэтому одно из основных качеств законодателя — это осторожность при изменении соответствующих качеств. Монтескье, следуя Аристотелю, замечает: нужно соблюдать торжественность и прибегать к многим предосторожностям, чтобы народ понял, что законы — вещь сакральная, раз следует соблюдать столько формальностей при их отмене (на торжественную, демонстративную сторону законов у римлян часто ссылался и Джамбаттиста Вико, находя в них необходимые для современности образцы). Поэтика правотворчества не допускала небрежности в истолковании и тем более в создании законов. Время становилось судьей их действительности. Скоротечность юридических процедур должна была свидетельствовать об ущербности закона.
   Аристотель первым обратил внимание на различие между истинным законом и декретом. Он связывал появление последнего с «пятым типом демократии», когда властвует не закон, а толпа. Это происходит, когда от закона верховенство переходит к декрету и наступает время демагогов. Народ как бы превращается в многоголового монарха и правит всем скопом. Он сбрасывает с себя иго закона: если при монархии действовал произвол указов, при такой демократии возникает произвол декретов. Если закон создавался «навсегда», то декрет сиюминутен и тираничен, закон — аристократичен, декрет, принятый по случаю, — демократичен. «Закон не представляет мертвых, он их воплощает, являет собой их запечатленную на бумаге мысль, которая осталась неизменной»6. Бюрократ с пиететом относится к закону, но по роду своей деятельности вовремя вынужден преодолевать его незыблемость: по своему призванию он — интерпретатор закона.
   При всем своем рационализме бюрократическое мышление вынуждено слепо доверять предписаниям, поступающим из трансцендентного источника. Только практическая необходимость и чрезвычайные обстоятельства побуждают исполнительную власть прибегать к корректировке или игнорированию таких предписаний, понуждая законодательную власть делегировать ей часть своих прерогатив. Крайним случаем такой реакции является чрезвычайное положение или диктатура.
   Бюрократия не опасается диктаториального решения, она больше всего боится анархии. Политические перевороты не затрагивают ее структуры, поскольку рассматривают ее как сугубо технический инструментарий, пригодный для работы в любых условиях. С другой стороны, бюрократия легко принимает любой политический режим, лишь бы он обещал сохранение порядка.
   7. Но бюрократия не может рассматриваться только как простой охранитель данного существующего порядка и подчас способна вступать в союз с подрывными революционными силами, если находит в их действиях выгодные для себя перспективы. Наибольшую активность в этом проявляют, разумеется, выборные бюрократы — парламентарии, существование которых протекает в наиболее динамической политической среде и которые лучше всего способны улавливать политическую конъюнктуру. Другими словами, бюрократу не чужд и «революционный романтизм».
   Прагматичная бюрократия боролась с силой традиции, чтобы занять ее место, с государственным порядком, поскольку он препятствовал методам ее деятельности. «Представители народа» избегают всякой ответственности, и ни одна конституция не предусматривает инстанции, перед которой должны были бы отчитываться партии7.
   Руссо был уверен, что законодательная власть не может проявляться через посредство делегирования или представительства (политическая свобода в представительной демократии имеет место только во время выборов членов парламента, после выборов народ перестает существовать как единый политический субъект — «народ»). Но бюрократ, особенно избранный народом, должен верить в то, что он творит общее благо. На этом основании он требует для себя определенных исключительных правомочий и условий, политических, правовых и материальных. Он добивается этого либо от своего «суверена», законодательной власти, либо решает вопросы посредством декретирования. Регламенты — одна из главных форм решения проблемы. Законы о государственной службе — наиболее употребительный прием для обновления и стимулирования бюрократии, независимо от того, принимаются ли они в условиях абсолютистского государства или в первый послереволюционный период. Бюрократия не хочет признавать собственные эгоистические интересы, ассоциируя их с государственным интересом и «нуждами народа». Такая отсылка к интересам суверена обеспечивает ему лояльность подчиненной бюрократии. Закон, как гигантская иллюзия, покрывает любую деятельность аппарата. Независимо от того, произведена ли его персонификация или он продолжает существовать в виде непроницаемой абстракции, закон ассоциируется с представлением о суверене, едином и общем для всех.
   Алексис де Токвиль утверждал: «Из сознания людей быстро выветривается идея права как неотъемлемой принадлежности лишь ограниченного круга индивидуумов, ее место занимают представления о всемогущем и едином для всего общества законе». Централизация, вездесущность и всемогущество власти, единообразие законов проявляются во всех зарождающихся политических системах, и эти же черты лежат в основе самых причудливых утопий8. Власть навязывает различным группам и слоям населения одни и те же законы. По мере уравнения условий существования отдельные индивиды «мельчают, в то время как общество в целом представляется более великим». Каждый гражданин, став похожим на других, теряется в толпе, но вместо этого рождается образ единого народа.
   8. Людвиг фон Мизес в своем анализе феномена бюрократии связывает его исключительно с политическим управлением, полагая вместе с тем, что он не свойственен сфере экономического. Кроме того, он ограничивает происхождение бюрократических статусов процедурами назначения, но не выборов. Квазизаконодательные функции бюрократа проистекают из акта узурпации власти, но никак не делегируются ему легальным образом9.
   Постоянное наращивание численности, также как и усложненность, становятся необходимыми характеристиками аппарата. Объясняется это увеличивающейся сложностью общественной жизни. Однако сама бюрократическая природа требует этого в силу своих внутренних законов. Во-первых, тем самым усиливаются жизнестойкость и влиятельность бюрократии, способность контролировать большие ресурсы. Во-вторых, бюрократия тем самым подчеркивает свою исключительность и компетентность, не допуская в сферу своей деятельности непосвященных и посторонних. Не терпящая конкуренции бюрократия стремится нейтрализовать сколько-нибудь заметную деятельность других самоуправляющихся образований, опираясь в этом на государственные ресурсы и авторитет.
   Даже современные теории управления основываются осознанно или неосознанно на старой идее и вере в эффективность искусства управления. Это качество, поначалу персонифицированное, постепенно обезличивалось, приобретая черты отвлеченной и объективированной техники и набора отработанных на практике приемов управления. Тем самым закон из инструмента, который использует мастер управления, превращался в обезличенный субъект управления. Параллельно этому процессу и в тесном взаимодействии с ним происходило формирование современной рационально ориентированной бюрократии, для которой закон был не только руководством и регламентом деятельности, но и высшей руководящей инстанцией. Анонимный законодатель репрезентировал некую «базовую норму», из которой выводилась вся система действующих норм — модель, вполне соответствующая иерархическому принципу построения бюрократической лестницы.
   Искусство управления — особая способность и склонность к управлению — вполне романтическая идея, родившаяся на заре Нового времени и сменившая представления о власти и управлении как фатальном бремени и обязанности. Способность управлять свойственна не всем, и обнаружение этого качества породило сам феномен бюрократии как сообщества, призванного «свыше» монополизировать функцию управления. Убеждение бюрократа в своей способности именно хорошо управлять основано на инстинкте самосохранения. Это же чувство подпитывает и его солидаризм, веру в компетентность и квалифицированность собственной корпорации. Он вынужден отожествлять себя с целым, будь то предприятие или государство. В этом нельзя не заметить реминисценций старой идеи о «мистическом теле» государства или Церкви. Фикция «юридического лица», приходящая на смену этой идее, придает бюрократии необходимый для ее деятельности правовой статус. Целое для бюрократа всегда важнее части: «винтик» имеет ценность только в цельной системе машины.
   Профессионализм и романтика… Рассудок и сила против веры и воображения. Молодая бюрократия не могла еще окончательно порвать с традиционным комплексом этических и религиозных представлений своей эпохи. На отдельных этапах ее становления (Реформация. Контрреформация) эти убеждения становились определяющими. Протестантская этика сформулировала основные принципы и типы мышления рациональной бюрократии, национальная идея придала ее установкам собственно романтический характер. Национальная и универсальная идеи обусловливают друг друга, правовой принцип должен быть подчинен христианскому нравственному учению10.
   9. Мифом бюрократического мышления является институт. В этой фиксированной во времени форме консервируются все бюрократические интенции — регламентированность, иерархичность, рутинность. Институт — олицетворенная и овеществленная власть (соответственно, правовая кодификация — законсервированная политика права). Макс Вебер заметил, что появление институтов любого рода чаще всего происходит в результате их «насильственного внедрения», когда установленный в институте порядок становится эмпирически значимым. Те, на кого этот порядок распространяется, считают его таковым в силу мотиваций страха, религиозных убеждений, пиетета к властителю или чисто рациональных соображений. Однако значимость рационального порядка все же основана прежде всего на согласии повелеваться тому, что привычно и все время повторяется. Именно рутина становится образом деятельности и аргументом для бюрократии, а институт кажется воплощением и кристаллизацией этой деятельности «Универсализация знания об условиях и связях общественно объединяющих действий не только не ведет к их рационализации, но скорее наоборот»11.
   Бюрократическое действие опирается «по вертикали» на принципы подчиненности, «по горизонтали» — на регламентацию посредством императивных норм. Мнение, как фактор принятия решений, исключается. Зато обмен мнениями и столкновение мнений являются главной формой парламентской деятельности. Предполагается, что бюрократия, как исполнительная структура власти, руководствуется выбранным и единственно правильным мнением. Политическое решение для нее — неоспоримый императив. Именно в этой точке соприкосновения законодательной и исполнительной власти и кроется наиболее уязвимое звено системы власти.
   Идеальный тип бюрократии, нарисованный М.Вебером, характеризуется формализмом и безличностью, что обеспечивает его объективизм и рациональность. Однако система правил и иерархическая структура в ее организации сами по себе содержат иррациональные начала, ведущие к перерождению первоначальной идеи. Привыкшая к рутине и шаблонам бюрократия оказывалась беспомощной в изменяющейся, а тем более чрезвычайной ситуации. В этих условиях возрастает роль лидера и суверена, способного принимать политические решения. Бюрократия, избранная или назначенная в легальном порядке, основой которого является форма, уступает приоритет суверену, деятельность которого определяется харизмой и успехом12.
   Бюрократия, этот продукт абсолютной власти, в перспективе не может не порождать абсолютной власти. Сами принципы и тенденции ее развития свидетельствуют об этом. И здесь открывается еще один «романтический» мир бюрократии — ее беспредельная вера в «сильную руку». Бюрократия не просто готова, она жаждет подчинения, и весь ее рационализм оказывается не более чем идеологическим оправданием такого подчинения. Власть и подчиненность сливаются здесь воедино, также как и воображаемое и реальное, ведь вся сила власти заключается в том, как ее себе представляют (Наполеон Бонопарт).
  
   1  Жувенель Б. Власть. Естественная история ее возрастания. М., 2010. С. 283–285.
   2  Фуко М. Искусство государственного управления // Интеллектуалы и власть. Т. 2. М., 2005. С. 199–200.
   3  См.: Ясперс К. Духовная ситуация времени // Смысл и назначение истории. М., 1991. С. 313.
   4  Шмитт К. Духовно-историческое положение парламентаризма // Политическая теология. М., 2000. С. 172.
   5  См.: Шмитт К. Государство и политическая форма. М., 2010. С. 109.
   6  Фаге Э. Культ некомпетентности. М., 2005. С. 55–56.
   7  См.: Шпенглер О. Годы решений. М., 2006. С. 46.
   8  См.: Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992.
   9  См.: Мизес Л. Бюрократия. Челябинск, 2006.
   10  См.: Хюбнер К. Нация. М., 2011. С. 171–174.
   11  Вебер М. Объективность социально-научного и социально-политического познания // Избранные произведения. М., 1990. С. 535–544.
   12  См.: Weber M. Economy and Society. Berkley, 1978. Р. 414.